从“区域竞争”到“区域协同”：京津冀一体化的意义与困难

要理解京津冀一体化的意义，需要将其放到中国发展方式转变的大背景下

众所周知，“区域竞争”被认为是中国已有发展方式的重要组成部分之一。在“区域竞争”模式下，中央向地方放权，并通过财政税收、公共服务、晋升考核等一系列制度安排和具体措施，使得每个地方的利益牢牢地与自身经济发展捆绑在一起，地方政府成为了推动本地经济社会发展的主体。这些利益相对独立、并在很大程度上握有自身发展主动权的各个地方，互相之间展开着激烈地竞争，从而在有效改善本地发展的软硬环境、加快自身经济社会发展的同时，也普遍提高了中国经济整体的竞争力水平，为改革开放以来中国三十多年的快速发展立下汗马功劳。

然而，各地之间互相激烈、甚至惨烈竞争的发展模式，也不可避免地带来许多负面的效果，最为突出的就是造就了每个地方“画地为牢”、“以邻为壑”的发展观念和发展策略，各地经常是以一种“竞争”而非“合作”的心态来看待其他地方的发展，由此形成严重的地方保护主义、市场分割和行政壁垒。

总体来看，“区域竞争”模式尽管取得了巨大成功，但也日益暴露出弊端。尤其是中国经济整体运行进入了新常态，各地的增长空间普遍受压、增长速度明显放缓，如果地区间再一味地展开恶性竞争，负面效应就会更加明显。因此，如何从“区域竞争”走向“区域协同”，是中国在发展方式转变过程中迫切需要解决的问题，而京津冀一体化正是在这个大背景下再次进入人们的视野。

京津冀一体化的真正使命是要探索一条从“区域竞争”到“区域协同”的发展道路

京津冀一体化是个大问题，也是个老问题。早在1981年就成立了环京津经济协作区；1986年成立了环渤海地区15城市市长联席会；1995年国家“九五”规划提出了“环渤海战略”；2004年国家发改委地区经济司召集北京市、天津市，河北省及11市的发改委主任，达成“廊坊共识”；2010年国家“十二五规划”明确提出要将“京津冀区域一体化”和建设“首都经济圈”列为国家级区域发展战略。2014年中央经济工作会议中，“京津冀协同发展”与“一带一路”、“长江经济带”一道成为国家的三大区域发展战略。在三十多年的历程中，与“京津冀一体化”相关的政府文件、政策建议、规划、研究报告，可以说是数不胜数，但是对比京津冀地区发展的现实，却不得不承认“京津冀一体化”是“说得多、做得少”，“写在纸面上的多、落实在现实中的少”。

京津冀一体化之所以成为“老大难”问题，根本的原因就是在上述“地区竞争模式”下，北京、天津、河北三个地区在招商引资、争夺项目、抢抓发展机遇上更容易秉持的是一种“零和博弈”的心态，很难形成一种合作共赢的氛围和理念。与此同时，在目前“区域竞争模式”中地方政府扮演着主导作用，但京津冀政府级别的悬殊差距使得三地之间很难形成相对平等的协商环境。再加上京津冀之间市场化程度不足、资源要素流动不畅，而在“中央决策、地方执行”的中央与地方关系模式下，中央的政策也面临难以有效克服具体执行过程中各个地方利益障碍的困难。

以上种种原因，使得相比于长三角、珠三角等其他地区，京津冀成为全国最难以推进一体化的区域之一。而北京的拥挤、雾霾等大城市病的产生，某种程度上也正是京津冀地区未能融合发展的必然后果之一。因此，如何推进京津冀区域的一体化，对于探索如何从“区域竞争”走向“区域协同”，具有典型意义。

如何将京津冀一体化纳入法治化的轨道将是最大的困难

目前来看，京津冀一体化的进程已经迈入了快车道，2014年2月习近平总书记在北京考察工作时发表重要讲话，全面深刻阐述了京津冀协同发展战略的重大意义、推进思路和重点任务。以张高丽副总理为组长的“京津冀协同发展领导小组”正式成立，国家层面的《京津冀协同发展规划纲要》即将颁布，而京津冀三地的地方配套实施意见也陆续出台。2014年交通、生态环保、产业三个重点领域确定的61项重大项目和重点工作都按进度完成了预定的目标任务，2015年确定的113项重点任务正在全力推进。

然而，尽管京津冀协同发展工作已经取得了明显的成绩，但目前也暴露出过于强调政府推动和“从上到下”的执行，“从下到上”的问题反映和解决渠道较弱、市场和社会的积极性未充分调动等问题，而且相比于重点项目的推进，机制改革方面却显得相对薄弱。更为重要的是，京津冀一体化推进过程中必然涉及到多方利益主体的冲突，中央与地方之间、京津冀三地之间、政府与企业之间、政府与社会组织之间、政府与个人之间、企业与个人之间都可能产生各种各样的利益纠纷，如何跳出过多依赖行政手段调节的泥淖，遵循“依法治国”的要求和理念，建立规范化、程序化的多元利益主体参与协商机制，在权责关系界定、纠纷裁决中充分发挥出法律的作用，从而将京津冀一体化进程纳入法治化的轨道，将是最为关键的、也是最为困难的。

（作者：宣晓伟，国务院发展研究中心研究员）